Gemeentelijk patrimonium in de etalage?
“De nieuwe gemeentebesturen rekenen op 22 procent meer inkomsten uit verkoop van eigen gebouwen ten opzichte van de vorige regeerperiode.” In de podcast DS Vandaag ging het op 19/02/2026 over de toegenomen verkoop van patrimonium door lokale besturen. Kerken, pastorijen, oude bibliotheken en andere gebouwen: in totaal zou voor 1,8 miljard euro aan gebouwen en gronden te koop staan.
Lokale besturen kunnen in principe beschikken over hun onroerend patrimonium. De wijze waarop zij dat doen, is evenwel onderworpen aan bepaalde wettelijke kaders en algemene beginselen. Welke regels van toepassing zijn, hangt af van de aard en de concrete inhoud van de transactie. Hieronder een aantal aandachtspunten voor lokale besturen die onroerende goederen van de hand (willen) doen.
Vastgoedtransacties zijn geen overheidsopdracht voor diensten.
Lokale besturen zijn onderworpen aan de Overheidsopdrachtenwet. Een loutere verkoop van een onroerend goed door een bestuur kwalificeert op zichzelf evenwel niet als een overheidsopdracht. Een overheidsopdracht veronderstelt immers een overeenkomst onder bezwarende titel die betrekking heeft op werken, leveringen of diensten in de zin van de wet.
In dit verband wordt soms nog onterecht verwezen naar artikel 28, §1, 1° Overheidsopdrachtenwet. Die bepaling bevat een uitzondering op het toepassingsgebied van de Overheidsopdrachtenwet voor bepaalde dienstenopdrachten inzake de verwerving of huur van onroerend goed door de overheid. Zij vormt echter geen algemene uitsluiting voor vastgoedtransacties, en is niet relevant voor de verkoop van onroerend patrimonium door een bestuur.
Dat neemt niet weg dat een vastgoedtransactie alsnog onder het toepassingsgebied van de Overheidsopdrachtenwet kan vallen indien zij elementen bevat die neerkomen op het uitvoeren van werken in de zin van de wet, zoals het bijkomend (laten) bouwen of verbouwen van een gebouw of infrastructuur.
Wanneer wordt een vastgoedtransactie toch een opdracht voor werken?
De overheidsopdrachtenwet heeft een ruime definitie van wat een overheidsopdracht voor werken is. Dit betreft elke overeenkomst onder bezwarende titel die betrekking heeft op het laten uitvoeren (met welke middelen dan ook) van een werk dat beantwoordt aan de door de aanbestedende overheid vastgelegde eisen, waarbij zij een beslissende invloed uitoefent op het ontwerp of de realisatie ervan. Een “werk” is daarbij het product van een geheel van bouwkundige of civieltechnische werken dat als zodanig een economische of technische functie vervult.
Wanneer een vastgoedtransactie, gelet op haar concrete inhoud, neerkomt op het laten uitvoeren van een dergelijk werk, kan zij als een overheidsopdracht voor werken worden gekwalificeerd, ongeacht de contractuele vorm of benaming. Het Hof van Justitie benadrukte al in de arresten Ordine degli Architetti en Auroux dat de economische realiteit en inhoud van de overeenkomst primeren op de formele benaming, ook bij gemengde overeenkomsten waarin een onroerendgoedtransactie samenkomt met en bepaalde bouwverplichtingen.
Het arrest Müller is het klassieke en vaakst aangehaalde voorbeeld over een herkwalificatie. Daar werd door het Hof van Justitie geoordeeld dat de verkoop van overheidsgrond, gekoppeld aan een contractueel afdwingbare verplichting om een gebouw te realiseren volgens de door de overheid vastgelegde eisen, juridisch een overheidsopdracht voor werken was. De kwalificatie als vastgoedtransactie deed daaraan geen afbreuk zodat de overeenkomst binnen het toepassingsgebied van de aanbestedingsrichtlijn viel.
Geen overheidsopdracht? Algemene beginselen blijven gelden.
Een vastgoedtransactie hoeft nochtans geen overheidsopdracht te zijn. Deze vaststelling heeft nochtans niet tot gevolg dat een lokaal bestuur over een volledige handelingsvrijheid beschikt. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals gelijkheid en transparantie, blijven van toepassing.
Reeds vóór de verankering van deze principes in het Decreet Lokaal Bestuur oordeelde de Raad van State dat het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel bij de verkoop van onroerende goederen in beginsel vereist dat een gemeente een procedure organiseert met voldoende mededinging. In De Backer werd dit uitgangspunt bevestigd, maar ook dat afwijking mogelijk blijft wanneer de gemeenteraad daarvoor precieze en deugdelijk gemotiveerde redenen van algemeen belang aanvoert. Ook eerder, in Tilmans, werd aanvaard dat een onderhandse verkoop geoorloofd kan zijn wanneer objectieve omstandigheden zoals bv. de samenvoeging van percelen, dit rechtvaardigen.
De rechtspraak heeft dit kader nadien verder verfijnd. In Immobilière du Quartier des Arts werd een grondruil aanvaard als een geldige afwijking, terwijl in DB Invest werd geoordeeld dat het gelijkheidsbeginsel niet noodzakelijk een formele openbare verkoop vereist, zolang het bestuur op een transparante en controleerbare wijze nagaat of er betere voorstellen bestaan. In Lurestho benadrukte de Raad bovendien dat een bestuur dat zelf een biedprocedure organiseert, zich strikt aan de regels van die procedure moet houden.
Wanneer er sprake is van een mogelijk grensoverschrijdend belang, spelen ook de Europeesrechtelijke beginselen van gelijkheid en transparantie. In het arrest Proximus bevestigde het Hof van Cassatie dat deze beginselen ook buiten het klassieke overheidsopdrachtenkader gelden bij de toewijzing van schaarse onroerende rechten.
De vereisten van mededinging en transparantie zijn inmiddels expliciet verankerd in het Decreet Lokaal Bestuur en het Provinciedecreet. De Vlaamse omzendbrief KB/ABB 2019/3 concretiseert dit verder door mededinging, transparantie en objectieve waardebepaling op te leggen aan lokale besturen die een onroerende transactie uitvoeren. Alleen om redenen van algemeen belang is het mogelijk dat een onroerende transactie zonder concurrentie verloopt.
Gebruik van publiek-private samenwerking?
Het hierboven aangehaalde stuk van DS Vandaag verwijst ook nog naar de regelmatig gemaakte keuze voor PPS door lokale besturen. Belangrijk is dat PPS geen aparte rechtsfiguur vormt. De juridische kwalificatie van de onderliggende overeenkomst blijft het aanknopingspunt. Gaat het om een concessie, dan gelden de specifieke regels van de concessiewetgeving. Betreft het een gemengde overeenkomst waarbij de overheid een economische tegenprestatie levert, kan de Overheidsopdrachtenwet van toepassing zijn. Ook bij de toekenning van een onroerend zakelijk recht in het kader van een PPS-structuur, bijvoorbeeld via een erfpacht of opstalrecht, moet worden nagegaan of de overheid via de overeenkomst haar eigen infrastructuurbehoeften laat realiseren. In dat geval kan de juridische constructie kwalificeren als een overheidsopdracht voor werken.
Wat indien dwingende regels niet worden gevolgd?
De ruime en soms vage contouren van het wettelijke kader en de omzendbrieven leiden niet zelden tot creatieve constructies in de grijze zone. Het risico hierbij is dat een vastgoedtransactie die onvoldoende mededinging waarborgt of andere dwingende regels miskent, achteraf als onwettig wordt bestempeld.
Bestuurshandelingen die strijdig zijn met de Overheidsopdrachtenwet of met fundamentele beginselen kunnen door de Raad van State worden vernietigd. Daarnaast bestaat het risico dat de burgerlijke rechter de overeenkomst nietig verklaart omwille van de onwettigheid die eraan kleeft, zij het dat het nieuwe verbintenissenrecht een genuanceerde nietigheidstoets hanteert (art. 5.57 en 5.63 BW).
Een bestuur dat onroerend patrimonium vervreemdt, doet er dus goed aan voorafgaand na te gaan onder welk juridisch kader de transactie valt en welke regels dit kader oplegt. Is de verkoop gekoppeld aan een specifieke bouwverplichting? Is er een grensoverschrijdend belang? Zijn de vereisten van mededinging en transparantie gerespecteerd in het licht van het Decreet Lokaal Bestuur en de Omzendbrief KB/ABB 2019/3? Een goede analyse vooraf, voorkomt een onwettigheid achteraf.
Heeft u vragen over de regels die van toepassing zijn op de verkoop van gemeentelijk onroerend patrimonium? Neem gerust contact.